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本文试就以下问题对该政策展开解析：该政策中有哪些政策利益相关者?其政策利益具体所指是什么?政策环境对他们的政策利益变化产生了何种影响?这种变化如何作用于该政策过程?笔者选择从“有限理性利益人”假设的视角来审视“教育政策利益”是如何在教育政策过程中发挥作用或施加影响的。
本文基于以上有限理性利益人的假设并以此为视角，对免费师范生教育政策中的政策利益及其变化进行解析。免费师范生教育政策的全过程涉及多方利益主体，主要包括：政策制定主体，即教育部及6所教育部直属师范大学;政策执行主体，即省级地方政府及6所教育部直属师范大学;政策目标群体，即免费师范生;其他政策利益相关者，即义务教育学校学生群体、教师岗位及编制需求群体。本文试对各方政策利益相关者的政策利益进行分析，指出免费师范生教育政策中可能存在的政策利益变化，并提出应对这种变化的策略路径。
二、 免费师范生教育政策过程中的
政策利益及其变化
(一) 免费师范生教育政策过程中的政策利益分析
1. 政策制定主体的政策利益。从现实的教育政策实践看，教育政策制定主体可分为教育行政机关和教育政策制定参与者两类。从免费师范生教育政策的制定过程来看，对民生的关注和教育家情结的持有使得本届政府非常重视“教师教育的发展”这一现实社会问题。先是国务院总理温家宝在东北师范大学讲话时指出：“要大张旗鼓地宣传教育家，中国得有成千上万的杰出的教育家来办学。”[5]随后教育部在2007年工作要点中明确指出：“要加强教师教育和发展，开展师范生免费教育的试点，引导各地建立鼓励优秀人才当教师的机制。”这标志着“免费师范生教育”已上升为教育政策议题。而十届人大五次会议的正式提出则标志着免费师范生教育正式进入政策议程。免费师范生教育政策的政策目标在文本中是这样描述的：“形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业;培养大批优秀教师，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者，为培养造就大批优秀教师和教育家奠定基础。”由此可以看出，作为政策提出者，教育部在该政策中的政策利益主要是在其自身的主导价值取向对国务院及国家领导人“民生和教育家情结”价值取向的主动回应作用下形成的。
这种“教育家办教育”的终极理念和价值取向实际上就是教育部政策利益中的一部分，表现在文本中的描述为“培养大批优秀教师，鼓励优秀青年投身教育工作”。此外，教育部作为政策制定主体中的教育行政机关，可以运用教育行政权力完善规章制度，为政策运行提供各种资源保障，随时监控政策评估效果。这种权力本身及其行使构成了教育部在免费师范生教育政策中政策利益的另一部分。
进入教育政策议程之后，便是政策方案的设计与起草。在现实的政策过程中，6所教育部直属师范大学直接参与了具体政策方案的设计。6所部属师范院校是该政策制定主体中的政策制定参与者，参与免费师范生培养方案的设计。尽管他们无法像教育部一样直接行使教育行政权力，但可以在接受教育部的行政外部分权(授权或委托)后间接行使教育行政权力，将自身的价值取向通过具体内容的设计作用于政策目标群体——免费师范生。例如，免费师范生在入学前签订的协议中关于学生在校期间完成的培养计划和学业任务、毕业后到农村学校服务的具体年限、违约金的数额等内容，均由6所部属院校在政策制定过程中通过谈判协商来完成。此外，我们注意到，6所部属院校既是该政策的制定主体之一，又是政策的执行主体之一，其政策利益在政策的实际过程中较为复杂。
2. 政策执行主体的政策利益。教育政策执行主体在现实的政策实践中有正式实施者和中间人士两类。在免费师范生教育政策中，省级教育行政机关是政策的正式实施者，而6所教育部直属师范大学则是中间人士。《师范生免费教育协议书》对省级教育行政机关的权利义务做了规定，省级教育行政机关须根据教育部的行政命令，负责免费师范生的招生和就业工作。在招生工作中，须协助并配合6所部属师范大学做好招录工作;在就业工作中，需要在免费师范生毕业时组织用人单位与其在需求岗位范围内进行双向选择，落实任教学校，安排师范生在农村工作两年后返回城镇工作等事宜。由此可以看出，省级教育行政机关除了拥有常规的教育行政执行领域内的行政权力之外，还拥有灵活的自由裁量权，尤其是在师范生分配去向上拥有较大的自主空间，为其自身和免费师范生的政策利益变化埋下“伏笔”。
作为中间人士的6所部属师范大学，其政策利益则主要表现在其作为被授权者享有的办学自主权、日常行政权力和在教学培养环节中的相关权利和义务。从政策的制定和最终形成的政策文本中，我们不难看出，免费师范生教育政策具有明确的政策要求，这与大学自身的发展和办学自主权利的落实存在“利益冲突”的可能性，也可能导致师范大学政策利益的变化。
4. 其他政策利益相关者的政策利益。教育政策过程中还存在一类政策利益相关者，他们受到政策环境变化的影响常常会使起初的政策问题发展成为其他问题或者产生新问题，进而影响到自身的政策利益。许多教育政策在政策环境的作用下都会使除目标群体以外的个人或群体受到影响。对于免费师范生教育政策来说，抛开该政策隐含的缓解大学生就业的政策目标不谈，该政策本身的实施影响到的不仅仅是免费师范生群体的前途和命运。
如前文所述，2010年是首届部属师范高校的免费师范生进入农村义务教育阶段学校任教的第一个年头，这标志着免费师范生教育政策正式进入了政策评估阶段。免费师范生群体作为该政策的目标群体，其政策利益的实现无疑是应予以评估的首要内容。然而，另一个群体的政策利益更应该被关注，它直接关系到该政策能否按当初政策出台时所蕴含的政策价值取向持续运行。这个群体即这些已经毕业的免费师范生在走入学校之后直接面对的义务教育学校的学生群体。比起高度发达的城市义务教育学校，农村义务教育学校在各个方面完全处于下风。缩短区域之间、城乡之间、校际之间义务教育的发展差距是义务教育均衡发展的内在要求。同时，义务教育作为基础教育，关系到整体国民素质的提升，除了非选拔性和非淘汰性的均等公平内涵，还具有激发学生求知欲望的内在品格，应特别注重培养学生的求知趣味和习惯。从这个角度来看，免费师范生教育政策能否取得成功实际上应取决于义务教育学校的学生接受教育的质量如何。
作为该政策的其他政策利益相关者，中小学生群体在该政策中享有接受较高水平的知识传授和寻求激发兴趣的权利。与此相对应，这也即是上文中提到的免费师范生在该政策中在校学习期间的一项义务，即在努力学好专业知识和熟练掌握教育技术的同时，必须在精神和道德层次达到“为人师者”的要求，而这种权利义务的实现则应完全反映在政策制定和执行阶段中，即某项义务一旦履行不力，将如何问责，这直接影响到与此对应的某权利的实现。
一、引言
教育教学实习是高等学校教育教学计划的重要组成部分，是师范生思想教育、文化知识、教育理论的综合实践课，是教师职前教育的必要环节，是培养具有创新精神和实践能力专业人才的有力措施。通过教育实习，学校能全面检查学校教育和教学质量，为进一步提高教育质量和教学管理水平提供科学依据并积累经验。教育部《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》第五条指出：“高等职业院校要保证在校生至少有半年时间到企业等用人单位顶岗实习。”实习时间的改变是教学的重大改革，必然带来其他教学环节的相应改变。许多师范院校根据教育部文件精神，在充分调研和准备之后开始了师范专业半年实习的教学改革工作。我们通过调查问卷、班级交流、小组讨论和个别访谈的方式对学生进行了实习工作了解，并且阅读了学生撰写的实习总结和带队老师的总结，对实习工作进行全面的研究。在此结合具体实践对实习半年教学新举措进行思考和研究，分析适应新形势培养高师学生实践能力的途径。
二、精心组织，充分做好实习前的准备工作
实习前的准备至关重要。应定期对往届实习生和毕业生进行调研，了解学生感受和建议。召开实习工作研讨会，邀请实习基地中小学校长与会，重点讨论半年实习改革事宜，获得支持和宝贵建议。请任课老师向学生传授新课标内容和中小学教学方法，教师平时教学要为学生做好示范作用。
(一)学生的知识和心理准备。注意培养学生的综合素质，尤其是专业素质。准备分阶段进行，贯穿学习生活之中。新生入学教育就告诉他们应该成为什么样的人，如何去做。在就业指导课中培养学生踏实肯干和吃苦精神，辅导员重点辅助学生确立努力的方向和目标。一年级传授基础知识，使学生掌握英语语言基本功，培养口头表达能力、交际能力和多媒体课件制作能力。二年级提高和完善专业能力，重点培养学生的教学理念和工作理念。要求教师和学生了解中小学新课程标准，吃透新教材，学会新教学法。实习前一学期，认真做好试讲工作，针对教育实习课堂包含内容进行全面准备。多给学生实践机会进行教学见习和讲课。大力开展围绕教师技能和语言技能的各种比赛，例如普通话演讲赛、英语演讲赛、英语风采大赛、英语歌曲竞赛、翻译竞赛、英语作文竞赛和试讲比赛等，给学生提供综合发展的平台。教育学生注意角色转换，根据情况做出适应性调整，力求将来能圆满完成实习任务。从当一名合格教师的起点出发，培养学生优秀的敬业精神，指导他们树立良好的职业道德，扎实的工作作风。这些都能为学生形成良好的教师素养奠定坚实基础。
(二)指导工作。实行辅导员和班主任双轨制，分别负责平时管理、思想教育和学习，为学生成长进行全方位指导。实习前一学期启动试讲、实习基地的联系和安排工作。根据自身特点成立实习工作领导小组，安排试讲指导老师、带队老师、试讲小组长和实习小组长对各项工作进行详细部署，工作细化，责任明确。给学生讲清楚实习目的、实习要求、实习纪律和实习过程中应该注意的问题等。实习能使学生在实践中接受教师职业道德的教育和训练，熟悉中小学教育和教学实际，体验和感受教师职业的光荣感和责任感，自觉加强师德修养，培养和巩固献身于教育事业的专业思想，增加对中小学教育的适应性。通过实习学生能将所学的文化科学知识、教育专业知识转化为育人技能;提高对基础教育的认识，树立正确的教育思想，初步掌握科学的教育、教学方法。教育实习有助于培养师范生的独立工作能力，在指导老师的帮助下，基本能按教育、教学的理论要求上好实习课，学会做班主任、辅导员工作和组织课外活动及家访。
三、加强管理，有效做好实习过程的指导和监督
学校组织学生进行实习一般采用“集中组织”和“分散实习”相结合的模式。充分考虑方便学生就业需要，在确实能够保证实习效果的情况下允许部分学生自己联系实习单位，学校统一安排大部分学生进行集中实习。实习生在实习学校开学初进校，学期结束实习结束，全程参与教学活动。实习生既是学生，自然有许多有待提高之处，又是教师，要在学生中树立形象和威望，两者之间的结合和转换必然会使实习生面临困难，因此实习过程中的指导和监督尤为重要。
学校要加强实习过程管理，严肃实习纪律。实习生要接受双向考核，作为在校生要接受校系管理，在实习单位要遵守该校各项规章制度，处理好与实习学校、指导老师和学生的关系。实习生要高度注意人身安全、财产安全，牢固树立“安全第一”意识。登记好学生手机号码、QQ号码和电子邮箱地址，确保能够联系。学校、教务处和系三级监督，不定期到实习学校或者打电话考查实习情况。各班建立群共享，相关信息及时发布其中。开辟实习专栏，成立实习工作领导小组，对实习工作进行指导，研究和处理实习中出现的问题。安排专职带队老师深入实习点进行管理，与学校保持经常性联系，双向沟通，为实习生排忧解难。实习班级辅导员通过及时了解实习生动态，做好实习生的管理和思想工作。强调实习生的自我管理，实行实习小组长负责制，负责在该校实习生工作，做好与学校、实习点和实习生的沟通;充分发挥班干部、党员和入党积极分子的作用，互相帮助。
教师岗位及编制的需求群体是该政策第二类其他政策利益相关者。从教育部每年制定颁布的《关于做好全国普通高等学校毕业生就业工作》的政策文本中可以看出，高校毕业生就业工作已被摆在了突出位置。包括“特岗教师计划”、“支教计划”、“免费师范生教育”等一揽子单项政策经聚合汇总成为了高校毕业生就业政策体系中的重要组成部分。这些单项政策的共同点为：其一，政策目标群体均有高校毕业生;其二，政策指向或目标均有基层就业导向。而在此类政策出台之前，基层尤其是农村义务教育学校的教师岗位大部分被代课教师或中等师范专科学校毕业生占据，这两类群体的政策利益均未在相关政策中得到有效反映。由此可以看出，其他政策利益相关者的政策利益不但不应被忽视，反而应视具体教育事务的性质在某种情况或程度下成为政策利益的核心。
(二) 免费师范生教育政策过程中的政策利益变化分析
现实的教育政策实践告诉我们，绝大多数教育政策的目标群体都是未成年的青少年学生或刚刚成年未走向社会的大学生。学生群体作为政策的目标群体，是教育政策区别于其他领域公共政策的重要特征之一。无论是尚未成年的青少年，还是刚刚成年还未走向社会的大学生，他们的政策利益都有着一个比较明显的特征，即带有比较明显的“脆弱性”。这种“脆弱性”除了跟处世能力不强、心智尚不成熟有关之外，还与对政策本身的学习或解读能力有关。这些可能导致他们的政策利益极易受到影响或发生变化，政策制定主体和执行主体需要对这些变化高度敏感并准确把握。从“免费师范生”政策的全过程角度，我们可以将政策执行过程再分为以下四个环节：招生环节、培养环节、就业环节和任教环节。政策利益相关者和政策环境是引起该政策的政策利益变化的主要诱因。
此外，随着大学办学自主权的增强，大学之间竞争的日益激烈和近年来教师行业的不景气构成了现实的外部政策环境，致使师范类院校纷纷作出了战略调整，多数部属师范院校提出了建设“综合性研究型大学”的发展战略定位。在资源有限的情况下，以“培养优秀教师”为目标的免费师范生教育政策与“学术型”、“研究型”的师范院校人才培养战略和办学理念是存在冲突的。因此，拥有政策制定主体和执行主体双重身份的师范院校在价值取向和自身利益上需要作出正确的选择，否则就可能会在该政策中以各种形式规避责任。
第三，就业环节中，大学生就业难的外部环境直接影响了免费师范生的政策利益变化。尽管从2011年最新的统计数据可以看出，免费师范生成功签约比例较高，就业形势乐观，然而单从签约成功率并不能准确反映出免费师范生在整个就业过程中的利益诉求及变化。4年的免费师范教育不仅是师范生接受师范教育和培养的4年，还是这些学生群体同自身所处的内外部政策环境相互作用的4年。由于教育政策的制定主体和执行主体可以通过行使教育行政权力对自身的政策利益产生影响，这种具有强制性的行政权力使他们成为强势政策利益相关者，相比之下，免费师范生则只能通过结合自身的实际情况(知识水平、年龄结构、自身素质、风俗习惯等)和自身对政策的学习或解读，在已经界定好的政策利益中进行一种利益博弈。从利益博弈的角度看免费师范生违约问题。我们前面已提到，选择继续深造(在职攻读教育硕士专业学位)和违约(另谋出路)是免费师范生应享有的权利，在履行任教义务和违约之间进行博弈：一边是10年的义务教育任教，在达到规定要求的前提下可以选择在职攻读教育硕士专业学位;一边是违约，可以选择考取脱产全日制的普通学位或自由择业。而一旦违约，将被纳入诚信档案，向社会公布违约记录，并记入本人人事档案。未能履行协议的，要按规定退还已享受的免费教育费用并缴纳违约金，如已在职攻读教育硕士专业学位的，要由培养学校取消学籍。假如免费师范生不考虑诚信记录被记入人事档案的违约代价，那么他们会选择提前违约，因为违约越早意味着损失越少。这种可能发生的变化应该在政策中通过人性化的设计得到反映，如何合理地设计教育硕士专业学位的申请条件和培养方案，人性化地解决违约与诚信档案的关系同样是就业环节中应予以高度关注的问题。
此外，免费师范生的就业主要由省级统筹，各省在出台相关具体措施的内容、节奏和方式上有所不同，加之“弱势”的身份地位会给学生带来较大的不安全感和不确定感，进而导致他们的“政策利益受损”，如对跨省就业的规定。另一方面，由于省级教育行政机关拥有较大的自由裁量空间，因而存在寻租的可能，如对不能履行协议的特殊原因的规定。
第四，任教环节中，由于免费师范生教育政策具有师范院校培养大学生和大学生施教于小学生的双重教育过程的特征，其中的变数较大。如免费师范生是否已经真正熟练地掌握了专业知识和教育技术，是否已经真正具备了“为人师者”的素质与风范，能否在教师岗位上坚持10年，都必须接受并通过完善的任教考核体系的评估。
三、 免费师范生教育政策利益
变化的应对策略
通过以上对免费师范生教育政策过程中的政策利益及其变化的分析，我们可以看出，每一个政策利益相关者的政策利益在实际的政策实践中都存在着变数，政策制定及执行主体在制定和执行过程中如何全面、准确地反映这些政策利益，如何敏感地应对这些政策利益变化，是该政策能否取得成功的关键，也是政策评估的关键。
(一) 确立新的政策价值取向，完善政策过程，在政策过程体系中通盘考量政策利益及其变化
现实的教育政策实践告诉我们，一些教育政策在制定时就埋下了失败的种子。长期以来，我国教育政策的制定从区域看，带有较为明显的“城市取向”;从动机看，则带有明显的“经济利益驱动取向”。价值取向是公共政策最本质的规定性，是公共政策的灵魂，直接影响政策的内容和结果[7]。教育政策制定具有价值负载的特质，与其他公共政策领域相比，教育政策领域除了存在物质性资源分配的义务，还存在着大量的价值性资源分配义务[3]191。教育政策应确立以人为本、公平均衡、质量效益等新的价值取向，进而将其贯穿于政策全过程。有限理性利益人假设认为，各方政策利益相关者在教育政策实践活动中就各自的政策利益展开博弈。
综观我国教育政策实践，教育政策过程中各方主体的参与程序不合理、参与程度不高、目标群体的缺位等问题凸显了利益博弈更多的是掌握着决策权力的政策制定主体的单向度内部博弈。“自由进退的丧失无疑使教育制度形成由多方博弈(谈判)、重复博弈演变为独家经营、一次性博弈。在高度集中控制下的教育系统中，讨价还价的行为几乎是不存在的。”[8]因此，应建立有效机制保证免费师范生能够进入政策议程，确保其有效表达利益诉求。
(二) 建立合理的免费师范生退出、准出和清退机制
免费师范教育同非免费师范教育的培养目标和培养方案显然是不同的，这种不同需要师范院校进行科学的论证和设计。之所以如此，是因为免费师范生在培养环节已经出现了与非免费师范生和非师范教育生同样的问题。根据西南大学对首届免费师范生的学习状况的调查结果显示，免费师范生在校学习期间已经出现了缺乏明确的学习目标与动力，课程成绩高低不等、逃课、沉迷于网络游戏等现象。虽然这些问题在当前我国大学中较为普遍，但是免费师范生享受的是免费的高等师范教育，每一个学生身上都承载了国家对他们的殷切希望，如果没有完善的激励和淘汰机制，将无法保障教师岗位所需要的素质水平。此外，“回生源地任教”，“从哪儿来，到哪儿去”的“一刀切”做法和各省出台的就业政策内容的不同限制了免费师范生在求职时的选择空间和余地，因此，应建立流动的准出机制，灵活地、人性化地处理跨省、市任教申请的相关事宜。而对于那些在免费师范教育期间和走向教师岗位之后不认真对待师范教育和教师事业的，应通过必要的清退机制予以清退。
(三) 明晰教育行政机关的权利和义务，建立监督与问责机制
师范生免费教育协议中并未对教育部的权利和义务进行界定。这与我国的教育政策基本上属于由教育行政决策活动而产生有关，教育行政机关作为权力机关是强势的，很少在政策文本中对自身的权利和义务作出明晰的界定。而问责机制则是在明晰教育行政机关的权利和义务的基础上才能发挥作用，如果未有界定，问责也将成为一纸空文，同时这也触及了我国行政体制改革的敏感核心地带。
完善的监督机制可以监督各级教育行政机关履行自身的义务，妥善处理免费师范生就业事宜，如岗位设置和要求、就业咨询和指导等。合理的问责机制则有助于明确各方责任，在政策进入评估阶段时，一旦出现寻租行为导致政策利益受损，可以有效追究责任方的责任。同样是上海市《免费师范毕业生就业工作实施方案》中的一项关于违约的规定：“确有特殊原因不能履行协议的，须报经市教委批准。”这种“特殊原因”的规定是教育行政机关自由裁量权过大的一个突出表现，究竟是何种“特殊原因”可以在享受了4年的免费教育后又不履行任教义务，这种自由裁量空间显然已经触及了公众的问责底线。
(四) 进一步完善“弹性指标”，验证“刚性指标”可行性，建立免费师范生教育的评价指标体系
教育政策区别于经济政策的一大重要特征在于存在诸多“弹性指标”，而非“刚性指标”。4年的免费师范教育期限、要求达到的学分与成绩标准、10年的任教期限、违约金的数额、签约就业率等这些都是该政策的“刚性指标”，而4年的免费师范教育能否培养出一名合格的具备各方面素质的优秀教师?10年任教的年限能否客观反映出政策的实际效果?这些问题都很难在这些刚性指标中得以反映。
实际上，无论是弹性指标还是刚性指标，如果无法在政策中得到合理的设计和明确的规定，都可能使具体个人的利益蒙受损失。如上海市《免费师范毕业生就业工作实施方案》中关于“鼓励毕业生到本市远郊和薄弱学校任教”的规定。“远郊和薄弱学校”界定不明晰使这项规定给免费师范生带来了困扰和不便。而对于一些备受争议的“刚性指标”则需要进一步科学地验证其可行性，同时，将两者结合并施。在此基础上，研究设计该政策的评价体系，这有助于明确各方权利与义务，考核各方主体在执行过程的各个环节中的表现。
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